Монгол Улсын Үндсэн хуулийн суурь зарчимд тулгуурлан нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллага буюу иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хуралд ард иргэд төлөөллөө дэвшүүлэн сонгож, тухайн төлөөллөөс гүйцэтгэх удирдлага томилдог тогтолцоотой явж ирсэн. Түүнчлэн нутгийн өөрийн удирдлагыг төрийн удирдлагатай хослуулах байдлаар тухайн нутаг дэвсгэрт иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурал, Засаг дарга /ЗДТГ/ хосолмол байдлаар төрийн удирдлагыг хэрэгжүүлдэг.
Эдгээр харилцааг зохицуулж байгаа Монгол Улсын Үндсэн хуулийн 4 дүгээр бүлэг, Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн хэрэгжилтэд дүн шинжилгээ хийж, үүний үр дүнд хууль зүйн шинэтгэл хийн шинээр хууль тогтоомж баталсан боловч суурь зохицуулалт хуучин хэвэндээ, одоогийн нутгийн удирдлагын эрх зүйн салбарт туламдаж байгаа асуудлыг шийдвэрлэж чадахааргүй хууль батлагджээ.
Аливаа улсын төрийн байгууламжийн хэлбэрээс үл хамааран нутгийн өөрөө удирдах байгууллага бие даан ажиллах чадамж нь тухайн орны хөгжлийн суурь болдог бөгөөд хараат бус байдлыг хангах гол нөхцөл нь эрх зүйн болон санхүүгийн баталгаанаас шалтгаалдаг.
Хурлын төлөөлөгчийг сонгох зарчим ямар байх, нэр дэвшүүлэх эрхийг ямар байгууллага эдэлж байгаагаас шалтгаалан Хурлын байгууллагын бие даасан, хараат бус байдал, иргэдийн эрх ашгийг хамгаалан ажиллах чадамж шалтгаалж байна. Орон нутгийн Хурлыг сонгох сонгуульд нэр дэвшүүлэх эрхийг тухайлбал Япон, Унгар, Бангладеш, Польш, Болгар, Чех, Казахстан, Бүгд Найрамдах Солонгос зэрэг улсуудад иргэд буюу бие даан нэр дэвшихээр, улс төрийн намуудад тодорхой тооны сонгогчдыг нэр дэвшүүлэхээр хуульчилсан байна.
Харин манай улсын хувьд тухайн хуралд иргэдийн төлөөллийг хэрэгжүүлэх төлөөлөгчид нэр дэвшүүлэх журмыг Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын сонгуулийн тухай хуулиар зохицуулдаг бөгөөд тус хуульд улс төрийн намаас нэр дэвшүүлэх, мөн иргэд бие даан нэр дэвших зохицуулалтыг тусгасан буюу ямар нэгэн квот тогтоогоогүй байна. Ингэснээр Монгол Улсын иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын нийт төлөөлөгчийн дийлэнх нь аль нэг намаас нэр дэвшигч эзэлж байна.
Өөрөө удирдах ёс гэж тухайн нутаг дэвсгэрийн нэгж, байгууллага, хамт олны дотоод амьдралын асуудал, ажил, хэргийг тэндэхийн иргэд, хамт олон шууд буюу төлөөлсөн байгууллагаараа уламжлан бие даан шийдвэрлэж эрхлэн хөтлөх, хариуцах ёсыг хэлнэ. Өөрөөр хэлбэл Төлөөлөгч гэдэг хүн бол аль нэг намын үзэл санаа, байр суурийг илэрхийлэх биш, тухайн нутгийн иргэдийн эрх ашгийг төлөөлөн илэрхийлэх субьект байх байтал манай улсын хувьд тухайн харилцааг зохицуулж байгаа хуулиндаа улс төрийн намаас нэр дэвшигчийн квотыг зааж өгөөгүй нь нутгийн удирдлага тэр чигтээ улс төрөөс хараат, тэдний байр суурийг хэрэгжүүлэгч болоод байна.
Цаашлаад одоо хүчин төгөлдөр үйлчилж байгаа Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн 10.5.Аймаг, нийслэл, сум, дүүргийн Хурлын төлөөлөгчдийн гуравны нэг хүртэлх хувь нь төрийн албаны тухай хууль тогтоомжид заасан журмын дагуу төрийн захиргааны албан тушаал эрхэлж болно гэж заасан. Энэ дагуу Төлөөлөгчид нийтийн албанд төрийн захиргааны болон үйлчилгээний албан тушаалд ажиллаж байгаа нь эдийн засгийн болон нийгмийн хүчин зүйлсийн хүрээнд бусдаас хараат байдлаар үйл ажиллагаагаа хэрэгжүүлэх үндэслэлийг бүрдүүлсээр ирсэн.
Харин 2022 оноос эхлэн хүчин төгөлдөр үйлчлэх Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгад төлөөлөгч нь төрийн жинхэнэ албанд ажиллахыг хориглосон нь дэвшилттэй зохицуулалт болсон хэдий ч төрийн жинхэнэ албанаас бусад нийтийн албанд ажиллах боломж хэвээр байгаа юм.
Тухайлбал 21 дүгээр хорооны Засаг дарга ИТХ-ын төлөөлөгчийн дүрд хувиран дүүргийн Засаг даргын үйл ажиллагааны хөтөлбөр, тухайн жилийн нийгэм, эдийн засгийг хөгжүүлэх үндсэн чиглэл, орон нутгийн төсвийг хэлэлцэн баталж, дүүргийн Засаг даргад үүрэг чиглэл өгчихөөд, дараа нь хорооны Засаг даргын дүрд хувиран дээрх дэвшүүлсэн зорилтыг хэрэгжүүлэх үүргийг дүүргийн Засаг даргын өмнө хүлээж байна. Хорооны Засаг дарга, дүүргийн Засаг даргын орлогч нь дүүргийн Засаг даргынхаа өмнө ажлаа хариуцчихаад дараа нь ИТХ-д орж өөрийнхөө ажилд үнэлэлт дүгнэлт өгөх болж байна. Үндсэн хуулийн хоёр институцийн хооронд ийнхүү хөрөвдөг албан тушаалтнууд бий болсон.
Мөн түүнчлэн улс төрийн намуудын дотоод дүрмэнд ялсан тухайн орон нутгийн намын даргыг аймаг, нийслэлийн Засаг даргад нэр дэвшүүлэхээр зохицуулсан буюу тохиролцсон байдаг. Иймд тухайн намын дарга нь Засаг даргын албыг хашиж, бүрэн эрхийг хэрэгжүүлж байхад уг намаас нэр дэвшсэн Төлөөлөгч буюу намын гишүүд нь Засаг дарга буюу намын даргынхаа хуулиар хүлээсэн чиг үүргийн биелэлтэд бодит хяналт тавих боломжгүй бодит байдал үүсээд байгаа юм.
Иймд төлөөлөгчдийн үйл ажиллагааг хараат бусаар хэрэгжүүлэх, тухайн орон нутгийн иргэдийн эрх, хууль ёсны ашиг сонирхлыг төлөөлөх эрхийг хэрэгжүүлэх боломжоор хангах зорилгоор орон нутгийн сонгуульд иргэд бие даан нэр дэвших, улс төрийн намуудад тодорхой тооны сонгогчдыг нэр дэвшүүлэхээр, мөн Төлөөлөгчдийг нийтийн албанд ажиллахыг хориглох зохицуулалтыг тусгаснаар иргэдийн төлөөллийн байгууллагыг сонгодог хэлбэрээр байгуулж, хэрэгжүүлэх боломж бүрдэх юм.
Монгол Улсын Засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийн шинэчилсэн найруулгад Хурлын Төлөөлөгчийн санхүүгийн зохицуулалтыг дараах байдлаар зохицуулсан нь Төлөөлөгч гүйцэтгэх удирдлагын байгууллагаас хараат байх нөхцөлийг бүрдүүлэх, хууль зүйн талаас Үндсэн хуулийн зөрчил үүсэх нөхцөл болж байна.
Үүнийг хууль зүйн талаас дэлгэрэнгүйгээр тайлбарлавал:
Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага нь төрийн эрх мэдэл хуваарилах онолын дагуу гүйцэтгэх эрх мэдэлд хамаардаггүй талаар “Нутгийн өөрөө удирдах ёсны Европын Харти”, “Нутгийн өөрөө удирдах ёсны олон улсын тунхаг” зэрэг олон улсын эрх зүйн баримт бичигт тусгаж, баталгаажсан.
Иймд иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлыг эрх мэдэл хуваарилах онолоор парламенттай адилтган үзэж болох юм. Учир нь парламентийн адил ардчилсан сонгуулийн үр дүнд бий болдог бөгөөд тухайн нутаг дэвсгэрийнхээ хүрээнд хууль тогтоогчийн үүргийг гүйцэтгэн эрх зүйн хэм хэмжээ батлан гаргах эрхтэй хэмээн үздэг тул төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэгч байгууллагаас онцлог зохицуулалттай байна.
Хуулийн шинэчилсэн найруулгын 44 дүгээр зүйлийн 44.2-т Хурлын төсөвт төлөөлөгчийн үйл ажиллагаа, тэдгээрийг чадавхжуулах арга хэмжээний зардлыг тусгана. Зардлын нийтлэг жишиг, зарцуулах, тайлагнах журмыг Засгийн газар батална” гэж заасан. Энэ дагуу нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллагад иргэдийн эрх, хууль ёсны ашиг сонирхлыг хамгаалж, төлөөлөл хэрэгжүүлж байгаа Төлөөлөгчийн зардлын жишиг, зарцуулалтыг Төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэгч байгууллага болох Засгийн газар тогтоож байгаа нь нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллагын бүрэн эрхийг хөндөж байгаа буюу нутгийн өөрөө удирдах байгууллага нь төрийн гүйцэтгэх эрх мэдлийг хэрэгжүүлэгч байгууллагаас эдийн засгийн хүрээнд хараат байдлаар үйл ажиллагаа явуулах нь Үндсэн хуулийн “Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ”, мөн “Монгол Улсад засгийн бүх эрх ард түмний мэдэлд байна. Монголын ард түмэн төрийн үйл хэрэгт шууд оролцож, мөн сонгож байгуулсан төрийн эрх барих төлөөлөгчдийн байгууллагаараа уламжлан энэхүү эрхээ эдэлнэ” гэж заасантай зөрчилдөөнтэй зохицуулалт болсон.
Цаашлаад дээрх хуульд Төлөөлөгчийн чиг үүргийг хэрэгжүүлсний цалин, урамшуулал зохицуулагдаагүй. Өөрөөр хэлбэл Төлөөлөгчийн чиг үүргийг хэрэгжүүлж байгаа Үндсэн хуулийн 16 дугаар зүйлийн 16.5-д заасан иргэний цалин хөлс авах үндсэн эрхийг хангаагүй нь хууль зүйн хувьд үндсэн эрхийн зөрчил, нийгмийн шинжлэх ухааны хувьд ашиг сонирхлын зөрчил үүсгэх нөхцөл цаашид ч үргэлжилсэн хэвээр байх нь ээ. Энэ нь Төлөөлөгчийн чиг үүргийг хэрэгжүүлж байгаа иргэн цалин хөлс авах эрхээ эдлэхийн тулд гүйцэтгэх чиг үүргийн байгууллага, тухайн шатны Засаг даргын удирдлагад байдаг газар, алба, хэлтэст ажиллах нь эргээд нутгийн өөрийн удирдлагаас гүйцэтгэх удирдлагын байгууллагад хяналт тавих боломжгүй болж байна.
Ийнхүү одоо тулгамдаад байгаа асуудал болох намын бодлогоор улс, орон нутгийг удирдах, нутгийн удирдлага, гүйцэтгэх удирдлагын хоорондын хяналт, төрийн удирдлагыг хослуулах зарчим алдагдах нөхцөлийг бүх талаар бүрдүүлсэн, бататгасан хууль тогтоомжийн систем цаашид ч үргэлжлэн үйлчилэхээр байна.
Нутгийн өөрөө удирдах байгууллага дахь Гүйцэтгэх засаглалын оролцоо:
2022 оны 1 дүгээр сарын нэгний өдрөөс хэрэгжиж эхлэх шинэ хуулиар Монгол Улсын Засгийн газар түүний харьяа байгууллага буюу гүйцэтгэх чиг үүргийн байгууллага, Нутгийн өөрөө удирдах ёсны байгууллага буюу иргэдийн төлөөллийн байгууллагын үйл ажиллагаанд шууд нөлөөллийг тогтоох эрх зүйн орчныг бүрдүүлээд байна.
Нэгдүгээрт:
Үндсэн хуульд “Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ” гэж заасан. Энэхүү суурь зарчим болон төрийн бодлого, шийдвэрт иргэдийн оролцоог хангах зарчмын хүрээнд Нутгийн удирдлагын төлөөллийн байгууллагын эрх зүйн зохицуулалтыг МУЗЗНДНТУТ-ийн шинэчилсэн найруулгад зохицуулсан бөгөөд уг хуульд заасан энэхүү байгууллага нь нутгийн өөрийн удирдлагын байгууллагуудын нийтлэг ашиг сонирхлыг илэрхийлэх, хууль тогтоомжийн төсөл болон орон нутгийн төсөв боловсруулах, нутгийн удирдлагад чиг үүрэг шилжүүлэх, Засгийн газраас нутгийн удирдлагатай холбоотой асуудлаар шийдвэр гаргах ажиллагаанд Засгийн газартай хэлэлцээр хийх үндсэн чиг үүрэгтэй.
Үндсэн хуульд “Монгол Улсын засаг захиргаа, нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ” гэж заасан. Энэхүү суурь зарчим болон төрийн бодлого, шийдвэрт иргэдийн оролцоог хангах зарчмын хүрээнд Нутгийн удирдлагын төлөөллийн байгууллагын эрх зүйн зохицуулалтыг МУЗЗНДНТУТ-ийн шинэчилсэн найруулгад зохицуулсан бөгөөд уг хуульд заасан энэхүү байгууллага нь нутгийн өөрийн удирдлагын байгууллагуудын нийтлэг ашиг сонирхлыг илэрхийлэх, хууль тогтоомжийн төсөл болон орон нутгийн төсөв боловсруулах, нутгийн удирдлагад чиг үүрэг шилжүүлэх, Засгийн газраас нутгийн удирдлагатай холбоотой асуудлаар шийдвэр гаргах ажиллагаанд Засгийн газартай хэлэлцээр хийх үндсэн чиг үүрэгтэй.
Гэвч энэхүү байгууллагын үүсгэн байгуулах баримт бичиг, дүрмийг хэлэлцээрийн нөгөө тал болох Засгийн газар баталж байгаа нь хуульд заасан хэлэлцээр хийх эрхийг хэрэгжүүлэхэд нутгийн өөрөө удирдах байгууллага хязгаартай оролцох, ашиг сонирхлын зөрчил үүсгэх нөхцлийг бүрдүүлж байна. Одоогийн байдлаар Засгийн газрын Хэрэг эрхлэх газраас боловсруулсан дүрмийн төсөлд хэлэлцээр амжилтгүй болох, зөвшилцөлд хүрээгүй тохиолдлыг хэрхэн шийдвэрлэх, мөн нутгийн удирдлагын нийтлэг ашиг сонирхолтой холбоотой шийдвэрийн төсөл, мэдээлэлтэй урьдчилан танилцах боломжтой байх, хуулийн төсөл, төсвийн төсөлд холбогдох Ажлын хэсэгт оролцох зэрэг хуульд заасан эрхээ хэрэгжүүлэх баталгаа тусгагдаагүй. Энэ нөхцөл байдал нь Үндсэн хуульд заасан хууль дээдлэх зарчим, нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах зарчим зөрчигдөхөд хүрч болзошгүй байгаа юм.
Хоёрдугаарт:
Үндсэн хуульд зааснаар нутгийн өөрөө удирдах болон захиргааны байгууллагын тогтолцоо, зохион байгуулалт, үйл ажиллагааны эрх зүйн үндсийг тогтоох нь Улсын Их Хурлын онцгой бүрэн эрхэд хамаардаг. Гэвч Хуулийн 54 дүгээр зүйлийн 54.2-т “Иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын ажлын албаны бүтэц, орон тоо, цалингийн санг Засгийн газраас тогтоосон хязгаарын хүрээнд Хурал өөрөө тогтооно.” гэж заасан буюу Хурлын Ажлын албаны тогтолцоо, зохион байгуулалтыг Засгийн газрын тогтоолоор тогтоох эрх зүйн байдлыг үүсгэж байна. Ийнхүү Улсын Их Хурал нь нутгийн өөрөө удирдах байгууллагын зохион байгуулалтын үндсийг тогтоох чиг үүргийг хуулиар Засгийн газарт шилжүүлсэн нь Хуульд заасан онцгой бүрэн эрх болон үндсэн чиг үүргийг бусдад шилжүүлэхгүй байх суурь зарчим хөндөгдөж дээрх зохицуулалт нь Үндсэн хуулийн зохицуулалттай зөрчилдөх нөхцөлийг үүсгэж байна.
Одоогоор Засгийн газрын 2021 оны 375, 376 дугаар тогтоолоор бүх шатны иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын Ажлын албаны бүтэц, орон тоог баталсан бөгөөд тухайлбал Нийслэл, дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хуралд холбогдох хуулиар ногдуулсан чиг үүрэг болон иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын төлөөлөгчдийн тооноос хамааруулан нийслэлийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын ажлын албыг 35, Багахангай дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын ажлын албыг 8, Багануур, Налайх дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын ажлын албыг 10, Сүхбаатар, Хан-Уул, Чингэлтэй дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын ажлын албыг 18, Баянгол, Баянзүрх, Сонгинохайрхан дүүргийн иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын ажлын албыг 21 хүртэл орон тоотой байхаар тус тус тогтоогоод байгаа нь дээрх үндэслэлийн дагуу Үндсэн хуулийн цэцийн маргаан дагуулах, цаашлаад иргэдийн Төлөөлөгчдийн Хурлын Ажлын албаны хэвийн үйл ажиллагааг алдагдуулж болзошгүй байна.
